Kapitalismus, Steuerung und der Staat

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‘Kapitalismus, Steuerung und Staat’, in S. Buckel, R-M. Dackweiler, and R. Noppe, eds, Formen und Felder politischer Intervention. Zur Relevanz von Staat und Steuerung, Münster: Westfälisches Dampfboot, 30-49, 2003.

(translated from the English by Timo da Via)

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In den letzten 25 Jahren ist ein wachsendes Interesse an neuen (oder wiederbelebten) Formen der Steuerung zu verzeichnen, wie Netzwerke, Public-Private-Partnerships, Mehrebenenverflechtung, dem „kooperativen Staat“ und deren Beitrag zur Lösung komplexer Koordinationsprobleme in und über ein weites Spektrum spezialisierter Systeme und der Lebenswelt. Die entscheidende Eigenschaft dieser heterarchischen[1] Steuerungsmechanismen ist die reflexive Selbstorganisation unabhängiger Akteure, die in komplexe Beziehungen wechselseitiger Interdependenz eingebunden sind. Von solchen Akteuren wird erwartet, dass sie sich in fortwährenden Dialogen und der Teilung von Ressourcen engagieren, um wechselseitig nützliche, gemeinsame Projekte zu entwickeln und die damit zusammenhängenden unvermeidbaren Widersprüche und Dilemmata zu handhaben. Somit kann Heterarchie sowohl von der „unsichtbaren Hand“ unkoordinierten Marktaustausches auf der Grundlage formal-rationalen Selbstinteresses durch isolierte Marktsubjekte, als auch von der „eisernen Faust“ (möglicherweise auch in „Samthandschuhen“) der befehlsförmigen Koordination bei der Verfolgung substantieller Ziele, die „von oben“ durch Unternehmensleiter, Staatsbeamte usw. gesetzt werden, unterschieden werden. Zusammengenommen bilden diese drei Formen der Koordination – Märkte, Hierarchien und Heterarchien – die wesentlichen Pole, um die herum ökonomische, politische und gesellschaftliche Governance in komplexen Gesellschaften organisiert ist.

Reflexive Selbstorganisation ist als neues sozialwissenschaftliches Paradigma begrüßt worden, als eine neue Art und Weise der Problemlösung, die die Grenzen des anarchischen Marktaustausches und der top-down Planung in einer zunehmend komplexen und globalen Welt überwinden kann. Und sie gilt als Lösung für die dauerhaften ethischen, politischen und gesellschaftlichen Probleme der Sicherung institutioneller Integration und friedvoller sozialer Koexistenz. Teilweise beinhaltet das aktuelle Interesse an Heterarchie aber wenig mehr als den Versuch, alten theoretischen Wein in neue Schläuche zu füllen, und/oder es reflektiert eine weitere Runde im endlosen Politikzyklus, bei dem die Entzauberung des einen Modus der Koordination zu einem exzessiven Glauben an einen anderen führt – bis dieser ebenfalls enttäuscht. Aber man könnte ebenso argumentieren, dass es deshalb ein säkulares Wachstum bei dem Rückgriff auf Heterarchie gibt, weil die Gesellschaft selbst komplexer wird. Dies hat verschiedene Ursachen: 1) wachsende funktionale Differenzierung kombiniert mit zunehmender Interdependenz zwischen den daraus resultierenden funktionalen Systemen; 2) die wachsende wachsende Unschärfe einiger institutionellen Grenzen, beispielsweise in der Abgrenzung, was in einem Zeitalter wachsender Wettbewerbsfähigkeit in einer zunehmend wissensbasierten Wirtschaft als „ökonomisch“ angesehen wird; 3) die Vervielfältigung und Re-Skalierung räumlicher Horizonte in einem Zeitalter der Globalisierung; 4) die wachsende Komplexität zeitlicher Handlungshorizonte; 5) die Multiplikation und Hybridität von Identitäten; 6) die zunehmende Bedeutung von Wissen und organisiertem Lernen und als ein Resultat des genannten; 7) die selbstverstärkende Natur der Komplexität, d.h. die Tatsache, dass komplexe Systeme in einer Weise funktionieren, die die Möglichkeiten für zusätzliche Komplexität erzeugen (Rescher 1998, 28).

Derartige Komplexität führt zu Besorgnissen über das Fortbestehen der Regierbarkeit des ökonomischen, politischen und gesellschaftlichen Lebens. Dies bedeutet, dass große Probleme entstanden sind, die – falls überhaupt – nicht durch staatliche top-down Planung oder marktvermittelte Anarchie bewältigt oder gelöst werden können. Folglich argumentiert Scharpf:

„… die Vorzüge der hierarchischen Koordination sind in einer Welt verloren, die durch wachsende Dichte, ausgeweitete und sich schnell verändernde Muster wechselseitiger Interdependenz und durch immer häufigere aber kurzlebige Interaktionen zwischen allen Typen von vorher geschaffenen Grenzen, intra- und interorganisational, intra- und intersektoral, intra- und international, charakterisiert ist“ (Scharpf 1994, 37).

Ein ähnliches Argument könnte in Bezug auf die schwindenden Vorzüge der Marktkoordination formuliert werden. Diese Veränderungen haben zu einer Verschiebung der Präferenzen der Politik-Macher in Bezug auf diese Koordinationsweisen geführt. Zusätzlich legen politische Theoretiker derzeit nahe, dass Governance ein wichtiges Mittel darstellt, die Trennung zwischen Regierenden und Regierten in repräsentativen Regimen zu überwinden und um die Mitarbeit und Beteiligung einer immer breiter werdenden Palette von Beteiligten und Betroffenen bei der Politikformulierung und -implementierung zu sichern. In diesem Sinne hat Governance auch normative Bedeutung. Governance deutet auf eine Neubewertung verschiedener Koordinationsmodi nicht nur im Sinne ihrer ökonomischen Effizienz oder ihrer Effektivität beim Erreichen kollektiver Ziele, sondern auch im Sinne der diesen zugehörigen Werte hin. Somit hat „Governance“ positive Konnotationen erworben, so etwa „Mittelweg“, „Konsultation“, „Verhandlung“, „Subsidiarität“, „Reflexivität“ „Dialog“ etc., im Gegensatz zur „Anarchie“ des Marktes und der „eisernen Faust“ des Staates.

All dies wirft die Frage auf, ob die zunehmende Bedeutung von Heterarchie in verschiedenen Politikfeldern die grundlegenden Ideen einer materialistischen Staatstheorie und Kapitalismuskritik herausfordert, deren Entwicklung und Verteidigung Jupp Esser so viel Zeit seines beruflichen Lebens gewidmet hat. Dementsprechend versucht mein Beitrag zu dieser Festschrift, eine materialistische Erklärung der scheinbar paradoxen Koexistenz von netzwerkartiger bzw. heterarchischer Steuerungseuphorie und netzwerkartigem bzw. heterarchischem Steuerungspessimismus zu geben und einige allgemeine politische Schlussfolgerungen aus der Wiederkehr von Marktversagen, Staatsversagen und Steuerungsversagen zu ziehen. Hierfür werde ich auf einigen von Jupp Essers scharfen theoretischen und ideologiekritischen Auseinandersetzungen mit Steuerungstheorien aufbauen sowie auf seinem Beharren darauf, dass gegenwärtig modische Formen der Steuerung die grundlegenden Gesetze und Tendenzen der Kapitalakkumulation nicht außer Kraft setzen können (vgl. Esser 1975, 1993, 1994). Für deren Außerkraftsetzung, wird etwas wesentlich radikaleres nötig sein, und unglücklicher Weise können wir nicht darauf vertrauen, dass dies der „gegenwärtigen Staat“ (oder das „gegenwärtige Empire“) oder die augenblicklich unorganisierte „Multitude“[2]) bringen werden.

Die materiellen Grundlagen der Koordination

Eine materialistische Analyse von Governance sollte die Grundlagen verschiedener Koordinationsweisen und die Zusammensetzung unterschiedlicher Governanceziele zum Gegenstand der Untersuchung machen. Die Bezugnahme auf Märkte, Hierarchien und Netzwerke kommt in Kapitalismusanalysen systematisch vor. Offensichtlich ist dies in den wiederholten Versuchen, Varianten des Kapitalismus anhand von Konzepten zu unterscheiden, wie denjenigen des unkoordiniertem liberalen Marktkapitalismus, dem entwickelnden Staat und staatlich gelenktem, dirigistischem oder reguliertem Kapitalismus sowie Korporatismus, koordiniertem Kapitalismus oder die „verhandelte Ökonomie“ (vgl. Nielsen/Pedersen 1993; Amin/Thomas 1996) . Gleichfalls unterscheiden viele Wohlfahrtsstaats-forscherzwischen liberalen, sozialdemokratischen und konservativ-korporatistischen Regimen (vgl. Esping-Andersen 1990; Ebbinghaus/Manow 2001; Jessop 2002). Im Gegensatz dazu tendieren Theoretiker der Verwaltungswissenschaft und der Policyforschung dazu, zwischen marktvermittelten, bürokratischen und partizipatorischen Formen der Politikformulierung und -implementation zu unterscheiden (Considine 2001; Wallis/Dollery 1999). Eine materialistische Erklärung dieser Unterscheidungen könnte sich auf die institutionellen und organisationellen Formen der kapitalistischen Gesellschaftsformationen beziehen. Zusätzlich sollte sie fragen, wieso die Bedeutung der drei Koordinationsmodi in verschiedenen Stadien und in verschiedenen Varianten des Kapitalismus variiert.

Liberalismus und Markttausch

Liberalismus betont die Rolle des Markttausches als Koordinationsmechanismus. Ökonomisch fordert der Liberalismus die Warenförmigkeit aller Produktionsfaktoren (einschließlich von Arbeitskraft und Wissen) und die Ausdehnung des formal freien, geldförmigen Tauschs auf so viele Bereiche der sozialen Beziehungen wie möglich. Politisch unterstellt er, dass die kollektive Entscheidungsfindung folgende Punkte enthalten sollte: (1.) einen konstitutionellen Staat mit eingeschränkter substantieller Macht von ökonomischen und gesellschaftlichen Interventionen; (d.h., ein Rechtsstaat, der nur eingeschränkt ökonomisch und gesellschaftlich rechtsmäßig intervenieren darf) und (2.) die Maximierung der formalen Freiheit der Vertragsparteien innerhalb der Wirtschaft sowie die substantielle Freiheit von legal anerkannten Subjekten im öffentlichen Bereich. Der letztgenannte Bereich wiederum basiert auf der spontanen Vereinigungsfreiheit von Individuen, um jeglichen sozialen Aktivitäten nachzugehen, die nicht von konstitutionell gültigen Gesetzen verboten sind. Ideologisch behauptet der Liberalismus, dass Wirtschaft, Politik und soziale Beziehungen sich am besten organisieren ließen durch die formal freie Wahl von formal freien und rationalen Akteuren, die ihre eigenen materiellen oder ideellen Interessen in einem institutionellen Rahmen zu maximieren versuchten, der durch Zufall oder Absicht den Spielraum formal freier Entscheidung maximiere. Konflikte zwischen diesen drei Prinzipien sind gleichermaßen über das Ausmaß der anarchischen Marktbeziehungen, der kollektiven Entscheidungsfindung und der spontanen Selbstorganisation möglich, wie über die formalen und substantiellen Freiheitsrechte, die für ökonomische, juristische und private Subjekte verfügbar sind. Wie Marx jedoch bemerkt „entscheidet zwischen gleichen Rechten die Gewalt“ (MEW 23, 249). Somit hängt innerhalb der Matrix liberaler Prinzipien die relative Balance zwischen ökonomischem, politischem und gesellschaftlichem Liberalismus von dem sich verändernden Kräfteverhältnis innerhalb eines institutionalisierten (aber veränderbaren) Kompromisses ab.

Die Wiederkehr des Liberalismus in Form des Neoliberalismus wird häufig einem erfolgreichen hegemonialen Projekt zugeschrieben, das die Interessen des Finanz- und/oder transnationalen Kapitals zum Ausdruck bringt. Seine gegenwärtige Hegemonie in neoliberalen Regimen hängt zweifelsohne von der erfolgreichen Ausübung politischer, intellektueller und moralischer Führung beim Hervorbringen einer Antwort auf die Krise des „Atlantischen Fordismus“ ab. Und dieses hegemoniale Projekt ist ebenfalls klar auf die gewachsene Bedeutung des monetären Kapitalkonzepts gegenüber dem produktiven Kapitalkonzept bezogen (vgl. Van der Pijl 1994). Die Resonanz der neoliberalen Diskurse ist jedoch noch tiefergehend in der allgemeinen Natur der kapitalistischen Gesellschaftsformation verwurzelt, weil der Liberalismus als mehr oder weniger „spontane Philosophie“ innerhalb der kapitalistischen Gesellschaft gesehen werden kann, insoweit er als eine natürliche, selbsterklärende ökonomische, politische und gesellschaftliche Vorstellung erscheint, die mit generellen Merkmalen einer bürgerlichen Gesellschaft korrespondiert.

Liberalismus ist insbesondere mit vier dieser Merkmale konsistent. Das erste dieser vier Merkmale ist die Institution des Privateigentums – d.h. die juristische Fiktion, die nichts desto trotz reale Auswirkungen hat, eines autonomen privaten Eigentumsrechts und der Verfügungsgewalt über die Produktionsfaktoren. Diese ermutigt individuelle Inhaber von Eigentum und solche, die über fiktive Güter wie beispielsweise Arbeitskraft, natürliche Ressourcen und, insbesondere in den letzten beiden Jahrszehnten, intellektuelles Eigentum verfügen, sich selbst als zum Gebrauch oder zur Veräußerung ihres Eigentums berechtigt anzusehen, in einer Art und Weise wie sie es selbst für angemessen halten, unabhängig von der substantiellen Interdependenz jeglicher Handlungen in einer Marktwirtschaft und Marktgesellschaft. In diesem Reich „herrscht Freiheit, Gleichheit, Eigentum und Bentham, weil beide, Käufer und Verkäufer, einer Ware, zum Beispiel der Arbeitskraft, nur durch ihren eigenen freien Willen beschränkt sind“ (MEW 23,189). Das zweite, damit verknüpfte Merkmal ist das Erscheinen der „Wahlfreiheit“ beim Konsum, bei der diejenigen mit ausreichend Geld entscheiden können, was sie kaufen und wie sie darüber verfügen. Drittens lässt die institutionelle Trennung und operationale Autonomie von Ökonomie und Staat die Interventionen des Staates als äußere Einmischung in die Handlungen von ansonsten freien ökonomischen Akteure erscheinen. Dies mag eine unerwünschte, aber notwendige außerökonomische Bedingung für das Funktionieren freier Märkte sein. Aber wann immer der Staat gezwungen ist, über die herrschenden gesellschaftlichen Definitionen dieser minimalistischen Nachtwächterrolle hinaus zu gehen, erscheint dies als Hindernis für freie Märkte und/oder als direkte politische Unterdrückung. Damit eng verknüpft ist viertens die bestehende institutionelle Trennung von Zivilgesellschaft und Staat. Dies befördert den Glauben, dass, sobald die Bedingungen einer gesellschaftlichen Ordnung einmal etabliert worden sind, jegliche staatliche Intervention eine Einmischung in die formal freien Entscheidungen von partikulären Mitgliedern der Zivilgesellschaft darstellt.

Wie auch immer, Opposition zum Liberalismus könnte „spontan“ auf der Basis von vier anderen Merkmalen der kapitalistischen Sozialbeziehungen entstehen. Erstens legt die wachsende Sozialisierung der Produktivkräfte, trotz fortbestehendem Privateigentum an den Produktionsmitteln, die Notwendigkeit von ex-ante Kollaboration zwischen Produzentengruppen nahe, um die Anarchie des Marktes zu begrenzen, entweder durch top-down Planung und/oder durch Selbstorganisation. Dies wird in dem Ausmaß unterstützt, in dem Wettbewerb eine zunehmende systemische Form annimmt, die vollständige soziale Formationen der Logik des Wettbewerbs unterwirft (vgl. Messner 1995). Desto globaler eine solche Sozialisierung wird, desto größer wird überdies die Notwendigkeit für Formen globaler Koordination. Zweitens gibt es strategische Dilemmata, die einerseits durch die gemeinsamen Interessen von Produzenten (einschließlich Lohn- bzw. Gehaltsempfängern), die Gesamteinkommen durch Kooperation zu maximieren und andererseits durch ihre unterschiedlichen und potentiell konfligierenden Interessen bezüglich der Verteilung dieser Einkommen zum Ausdruck kommen. Nichtmarktvermittelte Governance-Mechanismen könnten hierbei eine Rolle spielen, indem sie helfen, Koordination und Konflikt auszubalancieren. Drittens entstehen Widersprüche und Konflikte durch die wechselseitige Abhängigkeit der institutionell getrennten Systeme von Wirtschaft und Politik. Dies führt zu einer Gleichzeitigkeit von unterschiedlichen Logiken des wirtschaftlichen und politischen Handelns auf der einen Seite und der Notwendigkeit von Beratung über die ökonomischen Auswirkungen staatlicher Politik und/oder die politischen Rückwirkungen privatwirtschaftlicher Entscheidungsfindung auf der anderen Seite. Viertens entstehen Probleme aus der Natur der Zivilgesellschaft als Sphäre von Partikularinteressen sowie der unterstellten staatlichen Verkörperung von Universalinteressen (siehe oben). Dies verweist auf die Notwendigkeit institutionalisierter Instrumente zur Vermittlung von Partikularem und Universalem und – da dies abstrakt unmöglich ist – auf eine hegemoniale Definition des „Allgemeininteresses“.[3]

 

Zusammenfassend lässt sich formulieren: wenn der Liberalismus als mehr oder weniger „spontane Philosophie“ gesehen werden kann, die in kapitalistischen Gesellschaftsverhältnissen wurzelt, sollte man auch erkennen, dass er wegen der Spannungen in eben diesen Verhältnissen zum „spontanen Zusammenbruch“ neigt. Dies wurde in Polanyis (1944) Liberalismuskritik späten 19. Jahrhundert angemerkt, die argumentierte, dass als Antwort auf die Krisentendenzen des Laissez-faire-Kapitalismus viele soziale Kräfte um die Wiedereinbettung und Reregulierung des Marktes gekämpft haben. Am Ende war die Kompromisslösung eine Marktwirtschaft, eingebettet in und aufrecht erhalten durch eine Marktgesellschaft. Gegenwärtig werden Versuche gemacht, den Neoliberalismus wieder in eine unternehmerische Gesellschaft und Kultur einzubetten und seine Widersprüche und Konflikte an andere Orte und in die Zukunft zu verschieben (Jessop 2002).

Die Arbeitsteilung und der Korporatismus

Das Wiederentstehen des Korporatismus in verschiedenen Formen ist ebenfalls tief in der ökonomischen, politischen und gesellschaftlichen Organisation des Kapitalismus verwurzelt. Korporatismus kann definiert werden als eine Form funktionaler Repräsentation, charakterisiert durch ein wechselseitig verbundenes System von Repräsentation, Politikformation und Politikimplementation, basierend auf der angeblichen (sozial definierten) Funktion innerhalb der Arbeitsteilung der unterschiedlichen beteiligten Kräfte. Erstmals trat Korporatismus im modernen Europa als reaktionäre und utopisch politisch-ideologische Kritik am liberalen Kapitalismus mit starkem organistischen Unterton hervor. Sein zweites Erscheinen war mit dem „organisierten Kapitalismus“ im späten 19. und frühen 20. Jahrhundert verbunden. Diese Version wendete sich nicht gegen den Kapitalismus als solchen (der nunmehr konsolidiert war und begonnen hatte, monopolistische und imperialistische Tendenzen zu entwickeln), sondern war besorgt über die revolutionäre Bedrohung durch die organisierte Arbeiterschaft. Eine dritte Phase erlebte das Entstehen des Tripartismus als Alternative zu Faschismus und liberalem Kapitalismus im Rahmen des Nachkriegswiederaufbaus und der Restrukturierung des atlantischen Fordismus in den 1960er und 70er Jahren in der Hoffnung, die auftretenden stagflatorischen Tendenzen zu moderieren und/oder, in einer selektiveren Form, die krisenverursachte Restrukturierung zu erleichtern (vgl. Esser 1982). Eine vierte Variante ist in den 1980er und 90er Jahren bedeutsam geworden und wird es wahrscheinlich auch in den nächsten Jahrzehnten bleiben. Sie wird seltener in explizit korporatistischer Terminologie diskutiert (teilweise wegen deren negativer Verknüpfung mit den Krisen der 1970er Jahre und mit den Gewerkschaften), obwohl es gegenwärtig eine zunehmende Unterstützung von korporatistischen Sozialpakten in verschiedenen europäischen Wohlfahrtsregimen gibt. Häufiger wird diese vierte Variante diskutiert in Begriffen wie „Vernetzung“, „Public-Private-Partnerships“, „strategische Allianzen“, „interorganisationale Zusammenarbeit“, „regulierte Selbstregulierung“, „Stakeholder-Interessen“, „produkt-ive Solidarität“, „Produktivitätskoalitionen“, „lernende Regionen“, „soziale Ökonomie“ und „assoziative Demokratie“. Hier findet das modische Konzept der Heterarchie seine materielle Rechtfertigung und dient gleichzeitig dazu, die weiterbestehenden Machtasymmetrien innerhalb der kapitalistischen Gesellschaftsformation zu mystifizieren.

 

Dieses Wiederauftauchen des Korporatismus, wenn auch in ziemlich verschiedenen Formen, wurzelt ebenso wie der Liberalismus in materiellen Merkmalen der kapitalistischen Formation. Dies sind die gleichen Merkmale, die dazu tendieren, Grenzen einer rein marktbasierten Form der kapitalistischen Organisation hervor zu bringen, und die oben bereits beschrieben wurden. In Kürze beinhalten sie: (1) die wachsende Spezialisierung der Produktivkräfte trotz des Fortbestehens des privaten Eigentums der Produktionsmittel; (2) die Dilemmata, die durch das gemeinsame Interesse der Produzentenklassen und -gruppen an der Maximierung der Gesamteinkommen und die Konflikte hinsichtlich deren Verteilung entstehen; (3) die Notwendigkeit von Konsultationen zwischen operational und organisatorisch getrennten, funktional jedoch interdependenten Kräften über die ökonomischen Auswirkungen staatlicher Politik und die politischen Rückwirkungen privater wirtschaftlicher Entscheidungsfindung; (4) die Probleme, die durch die Natur der Zivilgesellschaft als Sphäre partikularer Interessen entstehen.

Jede dieser Grundvoraussetzungen ist in sich widersprüchlich und fördert damit Instabilität in eben den korporatischen Tendenzen, bei deren Entstehung sie gleichzeitig helfen. Diese Widersprüche erklären teilweise den Wiederaufstieg, Fall und die Wiederkehr des Korporatismus. Man kann dies als korporatistische Politikzyklen innerhalb gegebener Phasen des Kapitalismus und als einen Aufstieg neuer Typen des Korporatismus verbunden mit anderen Phasen des Kapitalismus sehen.

Institutionelle Teilung und Etatismus

Imperative Koordination (bzw. Koordination durch Befehl) ist Bestandteil vieler wirtschaftlicher und politischer Organisationen. Das ist im souveränen Staat besonders deutlich und schließt z.B. hierarchische Organisation ein, die ihrerseits nicht Gegenstand der Steuerung durch eine übergeordnete Organisation ist. Obwohl häufig in den Begriffen seines konstitutionellen Monopols organisierten Zwangs beschrieben, basieren die Routineoperationen des Staates häufiger auf Gesetzgebungsverfahren gemäß dem Rechtsstaatsprinzip , seiner Kontrolle über fiskalische und monetären Ressourcen (verbunden mit seinem Monopol der Besteuerung, das in seinem Gewaltmonopol begründet ist, sowie seiner Kontrolle über die gesetzlichen Zahlungsmittel und die Zentralbank), einem relativen Monopol „organisierter Intelligenz“ (d.h. mehr und besseres Wissen) sowie auf den moralischen Überredungskünsten , beruhend auf der Artikulation hegemonialer Akkumulationsstrategien, Staatsprojekte und hegemonialer Visionen (Jessop 1990, 1992; Bieling 1999) . Das ist der Grund, warum Staatstheoretiker wie Gramsci den modernen kapitalistischen Staat im Westen als bestehend aus „politischer Gesellschaft + Zivilgesellschaft“ betrachten und Staatsmacht als auf „Hegemonie, gepanzert mit Zwang“ basierend ansehen. Während die verschiedenen Machtfaktoren des Staats zur Unterstützung von zentralem Befehl oder top-down Planung kombiniert werden können, können sie ebenso zur Unterstützung heterarchischer Interventionen im „Schatten der Hierarchie“ und/oder zur Förderung von Privatisierung, Marktliberalisierung, Deregulierung usw. verwendet werden. Das Gewicht der Koordination durch Befehl im Rahmen des Gesamtmusters staatlicher Intervention variiert über Phasen und Varianten des Kapitalismus hinweg; und es ist sicherlich falsch, das Ausmaß des radikalen Bruchs mit früheren Mustern staatlicher Intervention zu übertreiben, ein Bruch, der durch die gegenwärtige Ausdehnung der administrativen Rekommodifizierung[4] und von Public-Private-Partnerships markiert wird. Dies wird offensichtlich in den Kritiken an staatlichen Monopolkomplexen, „Krisenkartellen“, selektivem Korporatismus, parallelen Machtnetzwerken, der Natur von Blöcken an der Macht usw. Nach Koordination durch Befehl zu greifen könnte sich aber als Antwort auf die Notwendigkeiten ergeben: (1) physische und soziale Infrastruktur bereitzustellen, die für privates Kapital unprofitabel wäre, (2) eine zunehmend komplexe technische und soziale Arbeitsteilung im Angesicht von Marktversagen und korporatistischem Patt rational zu planen; (3) kollektive ökonomische Ziele in anbetracht von wirtschaftlichem Wettbewerb und Partikularismus zu setzen und (4) dem Wunsch zu entsprechen, den Partikularismus der Zivilgesellschaft und den „Krieg aller gegen alle“ zu transzendieren.

Das Vertrauen auf organisierten Zwang ist selbstverständlich am Beginn von Ausnahmesituationen am größten, wenn der souveräne Staat den Notstand erklärt und die formalen Prinzipien außer Kraft setzt, auf denen normale bürgerliche Demokratieformen des konstitutionellen Staates aufbauen. Widerstand findet die staatliche Ausübung der Koordination durch Befehl aber auch in den Marktkräften und gesellschaftlichen Interessen, die sich darauf berufen, dass ihre formale ökonomische Freiheit und/oder Selbstbestimmungsrechte sowie ihre konzertierten Aktionen durch top-down Staatsintervention verletzt würden. Ob dies zu einer eigenständigen Zurückdrängung des Staates und/oder zu Veränderungen in seinen Formen der Repräsentation und den Modalitäten der Intervention führt, wird von der sich ändernden materiellen, organisatorischen und diskursiven Kräftebalance abhängen. In jedem Fall neigen soziale Kräfte dazu, staatliche Intervention als letzten (wenn nicht als ersten) Ausweg einzufordern, wenn Marktversagen und/oder Netzwerkversagen ihre Interessen schädigen oder ihre Identität bedrohen.

Es gibt seltsame Komplementaritäten unter diesen Modi der Beherrschung der Kapitalverhältnisse. Während beispielsweise der Liberalismus dazu tendiert, sich selbst „spontan“ auf der Basis von Schlüsselmerkmalen der kapitalistischen Gesellschaft zu regenerieren, stößt diese Regeneration auf Widerstände durch einige andere Schlüsselmerkmale dieser Gesellschaft. Und während dies die Wiederaufnahme anderer Diskurse, Strategien und Organisationsparadigmen befördert, wie Korporatismus oder Etatismus, werden im Gegenzug deren Realisierung durch genau diejenigen Merkmale Fesseln angelegt, die den Liberalismus entstehen lassen. Somit erzeugen diese wechselseitig verbundenen Tendenzen und Gegentendenzen bedeutende Variationen im Gewicht der unterschiedlichen Arten der Koordination und von Policy-Prozessen. Dies vorausgeschickt, erscheinen unterschiedliche Prinzipien der Governance mehr oder weniger gut geeignet für verschiedene Stadien des Kapitalismus und/oder seine jeweiligen Varianten. So war der Liberalismus wahrscheinlich besser geeignet für die Pionierformen des liberalen Marktkapitalismus als für spätere Formen – obwohl Polanyi und andere anmerken würden, dass jener selbst für den liberalen Kapitalismus klare Beschränkungen hat – und er ist ebenfalls besser geeignet für unkoordinierte als für koordinierte Marktwirtschaften, für die Etatismus und Korporatismus geeigneter sind. Spezifische Muster der Spezialisierung und Wachstumsdynamiken innerhalb verschiedener Stadien und Formen des Kapitalismus sind mehr oder weniger eng an unterschiedliche Muster der Governance strukturell gekoppelt.

Potentielle Quellen von Koordinationsversagen

Die Wiederkehr unterschiedlicher Koordinationsmodi und die Veränderungen ihres relativen Gewichts im Zeitverlauf sind nicht nur mit den grundlegenden Formen und Widersprüchen des Kapitalismus verbunden, sondern auch mit der jeweiligen Neigung der verschiedenen Modi, zu versagen. Alle Koordinationsweisen zeichnen sich durch strukturelle Widersprüche, strategische Dilemmata, soziale Selektivitäten und letztendliches Scheitern aus. Aber alle scheitern auf unterschiedliche Art. Staatsversagen wird als das Versagen gesehen, substanzielle Kollektivgüter zu sichern, die auf politischer Weissagung des öffentlichen Interesses beruhen; Marktversagen soll dann auftreten, wenn Märkte dabei scheitern, knappe Ressourcen effizient im und durch das Streben geldförmiger Privatinteressen zu allokieren. Die Desillusionierung der kommunistischen Utopien, des Wohlfahrtsstaates und jüngst der entfesselten bzw. entbetteten Dominanz der Marktkräfte sollten gleichwohl nicht dazu führen, all unser Vertrauen in die „atopische Vision“ der Governance zu setzen, die auf horizontaler und vertikaler Solidarität sowie der Mobilisierung kollektiver bzw. organisationaler Intelligenz (d.h. Wissen) basiert (Willke 2001). Nicht nur Märkte und imperative Koordinierung scheitern; auch heterarchische Governance ist fehlbar – wenn auch aus anderen Gründen, in anderer Art und Weise und mit anderen Effekten. Reflexive Selbstorganisation muss sich nicht als effizienter im Verfahren erweisen als Märkte und Staaten, im Sinne von ökonomischen oder politischen Koordinationsmechanismen; und es ist keineswegs garantiert, dass adäquatere substantielle Ergebnisse für partikulare Interessen produziert werden. Denn eine Verpflichtung zu fortgesetzter Beratung und Verhandlung schließt eventuelles Governanceversagen nicht aus. Trotzdem unterscheidet sich das Kriterium für ein solches Versagen von demjenigen für Märkte oder den Staat. Es existiert weder ein vorab gegebenes, formales Maximum oder ein Referenzpunkt, um den Erfolg von Governance zu bewerten, wie diese in der Ökonomie mit monetären Profiten und/oder mit dem (imaginären) perfekten Ergebnis des Marktmechanismus bestehen. Noch gibt es ein kontingentes substanzielles Kriterium – die Realisierung von spezifischen politischen Zielen in Verbindung zu einem (imaginären) öffentlichen Interesse – wie es bei der imperativen Koordination durch den Staat vorliegt. Der wesentliche Punkt der Governance ist es, dass Ziele in und durch laufende Verhandlungen und Reflexionen modifiziert werden. Dies legt nahe, dass Governanceversagen ein Versagen bei der Redefinition von Zielen im Angesicht fortbestehender Nichtübereinstimmung unter den Partnern über die unveränderte Gültigkeit dieser Ziele enthalten könnte.

Die grundsätzliche Möglichkeit vorausgesetzt, dass reflexive Selbstorganisation scheitern kann, können wir vier spezifischere Faktoren für dieses Versagen identifizieren. Erstens kann reflexive Selbstorganisation wegen einer Übervereinfachung der Bedingungen des Handelns und/oder einem defizitären Wissen über die kausalen Zusammenhänge, die das Objekt der Governance beeinflussen, missraten. Dies ist besonders problematisch, wenn der Gegenstand ein von Natur aus anarchisches, aber komplexes System wie die kapitalistische Produktionsweise ist. In der Tat führt dies zu dem generelleren Problem der Regierbarkeit, z.B. der Frage, ob das Objekt der Governance – selbst mit angemessenem Wissen – überhaupt jemals gehandhabt werden kann (Mayntz 1993). Wahrscheinlich kann man bestenfalls teilweise erfolgreiche Governance mit eingeschränkten Governanceobjekten innerhalb spezifischer räumlicher und zeitlicher Handlungshorizonte finden – dies jedoch um den Preis von vorsätzlich vernachlässigten Kosten an anderer Stelle. Zweitens können Koordinationsprobleme auf einer oder mehreren der interpersonellen, interorganisationellen und intersystemischen Ebenen, auf denen Heterarchie wirkt, bestehen. Diese drei Ebenen sind häufig auf komplexe Weise verbunden. So hängt interorganisationelle Verhandlung oft von interpersonellem Vertrauen ab; dezentrale intersystemische Steuerung beinhaltet die Repräsentation von Systemlogiken durch interorganisationelle und/oder interpersonelle Kommunikation. Damit ist drittens die problematische Beziehung zwischen denjenigen, die in die Kommunikation (Vernetzung, Verhandlung usw.) eingebunden sind, und denjenigen, deren Interessen und Identitäten repräsentiert werden, verbunden. Es können Brüche zwischen diesen Gruppen entstehen, die zu Repräsentations- und Legitimationskrisen führen bzw. zu Problemen, Zustimmung zu sichern. Dies ist ein bekanntes Problem des Korporatismus, von politischen Parteien und sozialen Bewegungen. Viertens können dort, wo viele heterarchische Arrangements bestehen, die sich mit interdependenten Problemen befassen, bedeutsame Meta-Koordinationsprobleme auftreten, die inkonsistenten Definitionen der Gegenstände der Governance, unterschiedlichen räumlichen und zeitlichen Handlungshorizonten sowie deren Verknüpfung mit verschiedenen Interessen und Kräfteverhältnissen geschuldet sind.

Die generischen Tendenzen für Heterarchieversagen werden überdeterminiert durch zwei Sets von Eigenschaften, die für kapitalistische Gesellschaftsformationen spezifisch sind. Das erste Set ist in die Natur des Kapitalismus eingeschrieben, der stets von einer widersprüchlichen Balance zwischen marktvermittelten und nichtmarktvermittelten Organisationsformen abhängig war. Obwohl diese Balance häufig in Begriffen des relativen Gewichts von Markt und Staat bei der Reproduktion der Akkumulationsbedingungen gefasst wird, führt Heterarchie kein neutrales drittes Feld ein, sondern fügt ein anderes Terrain ein, wo die Balance zwischen markt-vermittelten und nichtmarktvermittelten Lösungen umkämpft werden kann. Das ist der Grund, warum das Versprechen der Symmetrie in der Sozialpartnerschaft als eine Form von reflexiver Selbstorganisation nicht notwendigerweise realisiert werden kann. Denn es bestehen strukturelle Asymmetrien im Kapital-Arbeits-Verhältnis und in den Formen der Interdependenz zwischen ökonomischen und außer-ökonomischen Bedingungen der Akkumulation. Und es bestehen grundlegende strukturelle Widersprüche im Kapitalverhältnis, die durch alle seine Stadien und Varianten fortbestehen. Heterarchie kann diese nicht außer Kraft setzen, sie kann lediglich deren Erscheinungsformen verändern.

Das zweite Set potentieller Ursachen von Governanceversagen betrifft das kontingente Einfügen heterarchischer Arrangements in das allgemeinere System des Staates – insbesondere im Sinne des relativen Primats verschiedener Koordinations-modi und des Zugangs zu institutioneller Unterstützung sowie materiellen Ressourcen, die zur Verfolgung von reflexiv vereinbarten Governancezielen benötigt werden. Hierbei gibt es drei Probleme. Erstens gibt es Probleme bezüglich der Artikulation zwischen verschieden räumlichen Skalen hierarchischer und heterarchischer Arrangements, insoweit die grundlegende Form des Staates die Territorialisierung politischer Macht ist und heterarchische Arrangements verschiedene Regierungsebenen und ihre zugehörigen territorialen Grenzen überschreiten können. Zweitens gibt es große Probleme in der intertemporalen Artikulation von Hierarchie und Heterarchie. Eine Funktion gegenwärtiger Formen der Governance (ebenso wie zuvor von korporatischen Arrangements und Quangos) ist es, Entscheidungen mit langfristigen Auswirkungen von kurzfristigen politischen Kalkülen (insbesondere Wahlen) zu trennen. Obwohl unterschiedliche Koordinationsmechanismen spezifische techno-ökonomische, politische bzw. ideologische Funktionen erfüllen, überwacht drittens typischer Weise der Staat deren Effekte auf seine eigenen Kapazitäten, soziale Kohäsion innerhalb (klassen-)gespaltener Gesellschaften abzusichern. Er behält sich selbst das Recht vor, Governancearrangements zu öffnen, schließen, rebalancieren und reartikulieren; und dies nicht nur im Sinne von partikularen Funktionen, sondern ebenso von einem Standpunkt parteilichen und übergreifenden politischen Vorteils. Kurz gesagt, alle Formen der Koordination operieren unter dem Primat des Politischen.

Antworten auf Koordinationsversagen

Sowohl Märkte als auch Staaten und Heterarchie versagen. Diese Betonung der Unwahrscheinlichkeit des Koordinationserfolges dient als Gegengewicht zur Tendenz der Befürworter der einen oder anderen Koordinationsform, die deren Erfolge eher betonen, als deren Misslingen und – wo sie Versagen zur Kenntnis nehmen – dieses bezüglich ihres bevorzugten Koordinationsmodus selbst dann als Ausnahme und korrigierbar betrachten, wenn sie die Unvermeidbarkeit von Koordinationsversagen an anderer Stelle als unvermeidlich ansehen.[5] Eine Antwort auf dieses Scheitern ist der oben ausgeführte Zirkel der Bevorzugung bestimmter Koordinationsmodi innerhalb von Regierungen und über Regierungen hinweg, wenn verschiedene Herangehensweisen einander ablösen, weil die Schwierigkeiten einer jeden offensichtlicher werden (vgl. Offe 1975).

Es gibt mindestens zwei Ebenen des Koordinationsversagens: Zum einen das Scheitern spezifischer Versuche der Koordination unter Verwendung eines spezifischen Koordinationsmechanismus und zum anderen das allgemeinere Versagen des einen oder anderen Governancemodus. Mißerfolg ist ein alltägliches Phänomen. Nichts desto trotz bewirkt die Vielfältigkeit befriedigender Kriterien sowie die Reichweite und die Unterschiedlichkeit der Akteure mit bestimmten bzw. partikulären Interessen an dem einen oder anderen Ausgang, dass zumindest einige Ziele für zumindest einige Betroffene in einem sozial akzeptablen Umfang realisiert werden. Es ist wenig überraschend, dass die Akteure ihren Mißerfolg reflektieren, ihre Projekte anpassen und in Erwägung ziehen, ob einzelne Koordinationsmodi modifiziert und/oder eine neue Balance zwischen ihnen hergestellt werden sollten. Dies kann unter dem Terminus „Metagovernance“ diskutiert werden bzw. der Organisation der Rahmenbedingungen der Koordination. In diesem Zusammenhang können wir zwischen drei grundlegenden Modi von Metagovernance sowie einem übergreifenden Modus unterscheiden.

Erstens beinhaltet „Meta-Tausch die reflexive Neugestalung (Redesign) individueller Märkte (z.B. für Land, Arbeit, Geld, Waren, Wissen oder Teile oder Teilmengen von diesen) und/oder die reflexive Neuordnung von Beziehungen zwischen zwei oder mehreren Märkten durch die Modifikation ihrer Operationsweise und Artikulation. Als Antwort auf Misserfolge greifen Marktagenten häufig auf die Neugestaltung von Märkten zurück bzw. kaufen sich die Dienste von solchen, die von sich behaupten, Expertise in diesem Feld zu haben. Unter den letztgenannten sind Management-gurus, Unternehmensberater, Personalmanager, Anwälte für Unternehmensrecht und Wirtschaftsprüfer. Allgemeiner gesprochen gibt es ein seit langem bestehendes Interesse an Themen des institutionellen Umbaus von Marktmechanismen, der Verschachtelung von Märkten, ihrer Einbettung in nichtmarktvermittelte Mechan-ismen und der Bedingungen für eine maximale formale Rationalität der Marktkräfte. Darüber hinaus gibt es „Märkte in Märkten“. Dies kann zu „Regime Shopping“, konkurrierenden „Rennen nach ganz unten“ und unter bestimmten Bedingungen, „Rennen nach ganz oben“ führen. Weil Märkte im Schatten der Hierarchie und/oder Heterarchie funktionieren, können Nichtmarktagenten zudem versuchen, Märkte, deren institutionelle Unterstützung und Agenten zu modifizieren, um deren Effizienz zu steigern und/oder um Marktversagen und Unangemessenheiten zu kompensieren.

Zweitens beinhaltet „Metaorganisation“ die reflexive Umgestaltung von Organisationen, die Schaffung von intermediären Organisationen, die Neuordnung interorganisationaler Beziehungen und das Management von Organisationsumwelten (z.B. die Organisation der Bedingungen von Organisationsevolution unter Bedingungen, bei denen eine Vielzahl von Organisationen koexistieren, konkurrieren, kooperieren und koevolvieren). Reflexive Manager im privaten, öffentlichen und dritten Sektor können solche metaorganisationellen Funktionen selbst wahrnehmen(z.B. durch „Makromanagement“ und organisatorische Innovation) und/oder sich an angebliche Experten wenden, wie Juristen des öffentlich Rechts, „public-choice“-Ökonomen, Verwaltungswissenschaftler, Think Tanks, Fürsprecher reflexiver Planung, Spezialisten für Politikevaluation usw. Dies spiegelt sich wieder in der beständigen Umgestaltung, der Re-Skalierung und der Adaption staatlicher Apparate, manchmal eher gebrochen, manchmal eher kontinuierlich und in der Art und Weise, wie sie in das weitere politische System eingebettet sind.

 

Drittens beinhaltet „Meta-Heterarchie“ die Organisation der Bedingungen für Selbstorganisation, indem die Rahmenbedingungen für reflexive Selbstorganisation redefiniert werden. Dies kann von der Bereitstellung von Möglichkeiten für „spontane Soziabilität“ (Fukuyama 1995) über verschiedene Maßnahmen zur Förderung verbesserter Formen der interpersonellen Vernetzung und interorganisationalen Verhandlungen bis zu institutionellen Innovationen zur Förderung effektiverer intersystemischer Kommunikation reichen.

Viertens reartikuliert und kollibriert (modifiziert das relative Gewicht) „Meta-Governance“ unterschiedliche Governance-Modi durch das Management von Komplexität, Pluralität und von den verwobene Hierarchien, die in den vorherrschenden Koordinationsmodi vorkommen.[6] Aus der Sicht der in Meta-Governance Eingebundenen beinhaltet dies eine, vernünftige Mischung von Markt, Hierarchie und Netzwerken. In ihrer Entscheidung über diese Mischung rekurrieren die Akteure häufig auf die strukturell eingeschriebene strategische Selektivität verschiedener Koordinationsmodi, z.B. ihre asymmetrische Bevorzugung bestimmter Ergebnisse gegenüber anderen. Da jegliche Praxis der Gefahr des Misserfolges ausgesetzt ist, sind natürlich auch Meta-Governance und Kollibierung anfällig für ein Scheitern. Es gibt keinen Archimedischen Punkt, der den Erfolg von Governance oder Kollibrierung sicherstellen könnte.

Regierungen spielen eine entscheidende und wachsende Rolle in allen Aspekten der Meta-Governance: sie werden eingebunden in das Redesign von Märkten, in den konstitutionellen Wandel und die juristische Reregulierung von Organisationsformen und -zielen, in die Organisation der Bedingungen für Selbstorganisation sowie, dies ist am Bedeutendsten, in Kollibrierung. Sie stellen die Grundregeln für Governance und den regulatorischen Rahmen auf, innerhalb dessen und durch den die Governance-Partner ihre Ziele verfolgen und die Kompatibilität oder Kohärenz verschiedener Governancemechanismen und -regime sichern können. Außerdem fungieren Regierungen als Hauptorganisatoren des Dialogs zwischen „policy communities“ und im diesem Kontext benutzen ihr relatives Monopol organisierter Intelligenz und Information, die zum Umformen kognitiver Erwartungen dienen. Ferner dienen Regierungen als „Berufungsinstanz“ für Streitigkeiten innerhalb und über Governance und versuchen eine Rebalancierung von Machtdifferenzen im Interesse der Systemintegration und/oder sozialer Kohäsion, indem sie schwächere Kräfte oder Systeme stärken. Darüber hinaus versuchen sie das Selbstverständnis von Identitäten, strategische Kapazitäten und Interessen von Individuen oder kollektiven Akteuren in verschiedenen strategischen Kontexten zu modifizieren und damit deren Tragweite für bevorzugte Strategien und Taktiken zu verändern. Nicht zuletzt übernehmen sie die politische Verantwortung für den Fall des Governanceversagens. Diese wachsende Rolle bedeutet, dass Vernetzung, Verhandlungen, Reduktion des Hintergrundrauschens und negative sowie positive Koordinierung „im Schatten der Hierarchie“ (Scharpf 1994: 40) stattfinden. Dies legt außerdem die Notwendigkeit einer nahezu permanenten institutionellen und organisatorischen Innovation nahe, um überhaupt die Möglichkeit (wie entfernt auch immer) nachhaltigen ökonomischen Wachstums, effektiver Sozialpolitik und anderer Formen politischer Effektivität zu bewahren.

Meta-Governance beseitigt andere Koordinationsmodi nicht. Märkte, Hierarchien und Heterarchien bestehen weiterhin, aber sie operieren in einem Kontext der „verhandelten Entscheidungsfindung“. Einerseits wird der Marktwettbewerb durch Kooperation ausbalanciert, die unsichtbare Hand wird mit dem sichtbaren Handschlag kombiniert. Andererseits ist der Staat nicht länger die souveräne Autorität. Er wird zu einem Teilnehmer unter anderen in einem pluralistischen Führungssystem und steuert dem Verhandlungsprozess seine eigenen, besonderen Ressourcen bei. In Anbetracht der Tatsache, dass sich die Reichweite von Netzwerken, Partnerschaften und anderer Modelle der ökonomischen und politischen Governance ausweitet, bleiben die offiziellen Apparate bestenfalls Erste unter Gleichen. Denn obwohl öffentliche Gelder und Recht weiterhin wichtig für die Untermauerung der Arbeit von Netzwerken, Partnerschaften und analogen Governancearrangements bleiben, könnten andere Ressourcen (wie beispielsweise private Gelder, Wissen und Expertise) ebenfalls entscheidend für deren Erfolg sein. Die staatliche Beteiligung wäre dann weniger hierarchisch, weniger zentralisiert und weniger dirigistisch. Der Austausch von Informationen und von moralischen Überzeugung wird zur Hauptquelle der Legitimation, und der Einfluss des Staates hängt ebenso von seiner Rolle als primäre Quelle und Mediator kollektiver Intelligenz wie von seiner Verfügungsgewalt über ökonomische Ressourcen oder legitimen Zwang ab (Willke 1992, 1997).

Metagovernanceversagen und die Notwendigkeit einer romantischen öffentlichen Ironie

Der Griff nach Metagovernance ist kein Garant für Erfolg. Es ist sicherlich kein rein technisches Problem, das durch Experten für Organisations(um)gestaltung oder öffentliche Verwaltung gelöst werden könnte, da alle technischen Aktivitäten des Staates unter dem Primat des Politischen stehen, z.B. die Sorge des Staates, die Spannungen zwischen ökonomischen und politischen Vorteilen zu managen und seine ultimative Verantwortung für die gesellschaftliche Kohäsion. Diese Tatsache plagt die liberale Zuschreibung der Beziehung von Markt und Nachtwächterstaat auf „Armeslänge“, da Staaten (oder zumindest Staatsmanager) selten stark genug sind, dem Druck zur Intervention zu widerstehen, wenn politische Vorteile bedroht sind und/oder auf soziale Unruhen reagiert werden muss. Allgemeiner gefasst, können wir es als gesichert annehmen, dass, wenn jeder Governancemodus versagt, auch Metagovernance versagen wird! Dies ist dann besonders wahrscheinlich, wenn die Gegenstände der Governance und Metagovernance kompliziert und miteinander verbunden sind.

 

Zusammenfassend führt diese Analyse zu drei Schlussfolgerungen, die intellektueller, praktischer und philosophischer Natur sind. Wenn die unübersehbare Unvollständigkeit von Koordinationsversuchen (ob durch den Markt, den Staat oder Heterarchien) erst einmal akzeptiert ist, verlangt ein Engagement für gesellschaft-liche Transformation eine befriedigende Herangehensweise, die auf drei miteinander verbundenen Prinzipien aufbaut:

  • Eine reflexive Orientierung darüber, was im Falle eines unvollständigen Erfolges ein akzeptables Ergebnis wäre, durch den Vergleich der Effekte von Versagen/Unangemessenheit in Markt, Regierung und Governance sowie regelmäßiges Neueinschätzen, in welchem Ausmaß gegenwärtige Handlungen die gewünschten Ergebnisse produzieren.
  • Die wohlüberlegte Kultivierung eines flexiblen Antwortrepertoires, damit Strategien und Taktiken so kombiniert werden können, dass die Wahrscheinlichkeit des Versagens reduziert wird und ihre Gewichte im Angesicht von Versagen und Turbulenzen im politischen Umfeld verändert werden können.
  • Eine romantische öffentliche „Ironie“ dahingehend, dass Teilnehmer an Governance die Wahrscheinlichkeit des Versagens zur Kenntnis nehmen müssen, aber fortfahren, als sei der Erfolg möglich. Die Notwendigkeit für Ironie gilt nicht nur für individuelle Versuche der Governance, bei denen individuelle Governancemechanismen verwendet werden, sondern auch für die Praxis der Metagovernance, bei der angemessene Meta-Governancemechanismen Verwendung finden.

Reflexivität beinhaltet Untersuchungen der materiellen, sozialen und diskursiven Konstruktion von möglichen Governancezielen und die Reflexion, wieso ein bestimmtes Governanceziel, anstatt eines anderen, dominant, hegemonial oder selbstverständlich geworden ist. Sie erfordert kritisches Denken über die strategisch selektiven Auswirkungen, die damit einhergehen, sich die eine oder eine anderen Definition eines spezifischen Governancezieles und seiner Eigenschaften zu eigen zu machen, a fortiori die Wahl der Governancemodi, die Teilnahme am Governance-prozess usw. Reflexivität erfordert ferner, dass eine reflexive Beobachterin zur Kenntnis nimmt, dass sie nicht vollständig verstehen kann, was sie beobachtet und deshalb Eventualpläne für vorhergesehene und unvorhergesehene Ereignisse machen muss. Dies beinhaltet Beobachtungsmechanismen zur Problemkontrolle, die Modulation des Koordinationsmixes und die reflexive, ausgehandelte Reevaluation von Zielen. Es stellt einen weiteren Schritt der strategischen Selbstreflexion dar, wenn Akteure ihre Kapazitäten zum Wechseln zwischen verschiedenen Goverancemodi bewusst aufbauen. Reflexivität erfordert es außerdem, zu lernen, wie reflexiv gelernt werden kann. An dieser Stelle besteht selbstverständlich die allgemeine Gefahr einer infiniten Regression diese kann aber begrenzt werden, indem Reflexivität mit einem zweiten und einem dritten Prinzip kombiniert wird.

Das zweite Prinzip bedeutet die praktische Erkenntnis des „Gesetzes der notwendigen Vielfalt“. Um angesichts einer turbulenten Umwelt die Risiken von (Meta-)Goveranceversagen zu minimieren, wird ein Repertoire von Antwortmöglichkeiten benötigt, wenn Akteure die Fähigkeit behalten sollen, Strategien flexibel zu verändern und solche Strategien auszuwählen, die erfolgreicher sind. Von einem ökonomistischen Blickwinkel aus mag dies als ineffizient angesehen werden, weil dadurch Aufgeblähtheit und Verschwendung in Organisationen und Bewegungen eingeführt werden. Aber gleichzeitig stellt dies eine Hauptquelle für Flexibilität im Angesicht des Versagens dar (Grabher 1994). Wenn jeglicher Modus der ökonomischen und politischen Koordinierung versagensanfällig, wenn nicht sogar versagensbeladen, ist, dann hängt der relative Erfolg langfristig von der Fähigkeitab, den Koordinationsmodus zu ändern, wenn die Grenzen eines bestimmten Modus sichtbar werden. Dies stellt einen möglichen Weg dar, um in Reaktion auf interne und/oder externe Turbulenzen Versagen und Krisen zu verdrängen oder aufzuschieben. Außerdem legt dies nahe, dass die ideologisch motivierte Zerstörung alternativer Koordinationsmodi kontraproduktiv sein könnte: möglicherweise müssen sie in der einen oder anderen Form „wiedererfunden“ werden. Dies ist eine Lehre aus der wachsenden Desillusionierung hinsichtlich des Neoliberalismus. Darüber hinaus muss die Balance innerhalb des Repertoires variiert werden, da unterschiedliche Umstände und Perioden unterschiedliche Arten des Politikmixes benötigen. Weil es keine einfachen Governancelösungen gibt, müssen komplexe Lösungen unterschiedliche Maßstäbe und verschiedene Zeithorizonte in sich vereinen und sich daran orientieren, was entsprechend der Natur des zu regulierenden Objektes „paßt“.

Drittens bedarf es einer Herangehensweise, die eher auf einer „romantischen öffentlichen Ironie“ als auf Fatalismus oder Zynismus basiert. Der Fatalist schlussfolgert, dass es keinen Sinn hat überhaupt irgendetwas zu versuchen, weil sowieso alles fehlschlägt. Der Zyniker teilt diesen „Pessimismus des Intellekts“, versucht aber offensichtliche Misserfolge zu verleugnen oder diese als Erfolge umzudefinieren. Er manipuliert Phänomene, um den Anschein des Erfolgs zu erwecken, oder entscheidet sich zum Ausstieg, bevor das Scheitern sichtbar wird, so dass die Zurückbleibenden die Kosten zu tragen haben. Im Gegensatz zum Zyniker handelt der Ironiker im „guten Glauben“ und ist darauf vorbereitet, einen Misserfolg einzugestehen und dessen Kosten zu tragen. Dies ist die romantische Dimension der Ironie. Die unvermeidliche Unvollständigkeit von Governanceversuchen anerkennend (ob durch Markt, Staat oder Vernetzung), trifft der Ironiker eine vernünftige Entscheidung bezüglich der einen oder der anderen Form des Mißlingens und macht sich eine zufriedenstellende Herangehensweise zu eigen. Überdies müssen Ironiker darauf vorbereitet sein, Governancemodi und Governancemixes im Hinblick auf das „Gesetz der notwendigen Vielfältigkeit“ zu verändern. Eine weitere Anforderung an romantische Ironiker, die sich einem radikal reformistischen Programm verschrieben haben, ist es, andere in den politischen Entscheidungsprozeß einzubinden. Dies ist die öffentliche Dimension der Ironie. Die maximal erreichbare öffentliche Partizipation sollte nicht für manipulative Absichten in Erscheinung treten, sondern um Bedingungen für ausgehandelten Konsens und selbstreflexives Lernen zu verbessern. Im Interesse von Ermöglichung „empowerment“ und Zurechenbarkeit sollten radikale Ironiker Selbstorganisation ins Zentrum von Governance setzen und gegenüber der Anarchie des Marktes oder den top-down Anweisungen, die den Herrschenden mehr oder weniger gut zuschreibbar sind, bevorzugen. Indem sie mit diesem Ziel zusammenarbeiten, sollten sie die Bedingungen für effektive Selbstorganisation durch Reflexion, Lernen und kollektive Selbstbefähigung erweitern. Hierfür gibt es keine vorgefertigte Blaupause geschweige denn eine, die ex cathedra von Meisterdenkern, einer Avantgarde-Partei oder irgendeinem anderen übergeordneten Organ oktroyiert werden könnte. Es handelt sich vielmehr um etwas, das kollektiv erreicht werden muss auf der Grundlage des „Pessimismus des Intellekts, Optimismus des Willens“.

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Endnoten

[1] Heterarchie: ist ein weit verbreitetes Konzept aus der kybernetischen und autopoietischen Systemtheorie. Es bezieht sich auf horizontale,.selbstorganisierte, netzwerkartig Modi der Koordination im Gegensatz zu vertikal organisierter, imperativer und anarchistischer, marktvermittelter Koordination (vgl. von Foerster 1984; Willke 1992; Messner 1995).

[2] Ebenso wie im Falle des „Empire“ rekurriere ich mit dem Begriff der „Multitude“ auf die Konzeption von Michael Hardt und Antonio Negri (vgl. Hardt/Negri 2002, 10ff).

[3] Zur stets unvollkommenen, strategisch selektiven Natur von solchen Kompromisslösungen s. Jessop 1990.

[4] Zu den Zyklen von Kommodifizierung, Dekommodifizierung und Rekommodifizierung vgl. Offe 1975.

[5] Für einen teilweise selbstkritischen Kommentar diese naiven Glaubens an dezentralisierte Steuerung in der deutschen Forschung, siehe Mayntz 2001.

[6] Zum Begriff der „Kollibrierung“ bzw. Gleichgewichtsmodifizierung vgl. Dunsire 1996.

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